Что такое децентрализация, какие бывают модели автономий и насколько полезной для Республики Молдова может быть европейская практика передачи полномочий регионам? Все эти вопросы были в центре внимания Осенней Академии, которая прошла с 30 октября по 2 ноября в Вадул луй Водэ в рамках финансируемого Швецией проекта «Поддержка инклюзивного диалога и укрепление потенциала для более эффективного функционирования Гагаузской автономии в Молдове». Почти четыре десятка слушателей из Кишинёва, Гагаузии и Приднестровья в течение четырёх дней попытались сделать то, в чём не всегда преуспевают политические лидеры: вопреки разным позициям, языку общения и этнической идентичности выстроить уважительный и доверительный диалог о будущем Молдовы и её территориальном устройстве.

Гагаузия в поисках модели

Организаторами Осенней Академии выступили CMI (Crisis Management Initiative) в партнёрстве с исследовательским институтом из Южного Тироля Eurac research, центром «Контакт», Молдавским государственным университетом и Комратским государственным университетом. Её участниками стали 38 представителей государственных учреждений, местной публичной власти, журналистов и правозащитников из различных регионов Молдовы. Большинство из них в своей профессиональной деятельности прямо или косвенно сталкиваются с темой функционирования Гагаузской автономии. Для некоторых, напротив, тема Гагаузии раскрылась впервые.

О том, как функционируют автономные образования в европейских странах и как их компетенции защищены в национальных законодательствах, слушателям Академии рассказывали эксперты Eurac и CMI. Большинство из них знает эту тему не только из теории – итальянская автономная провинция Южный тироль, в которой расположен Eurac research, считается одним из самых сильных автономных образований в Европе по уровню полномочий.

Южный Тироль является, пожалуй, самым частым примером, на который привыкли ссылаться в Гагаузии в плане выстраивания взаимоотношений с центральными властями. Однако, любые параллели с итальянскими реалиями выглядят пока более чем условно, учитывая экономический потенциал молдавских регионов и отсутствие у нас длительной традиции института территориальной автономии.

Как отмечали спикеры и участники Академии, несмотря на наличие у Гагаузии особого правового статуса в составе Республики Молдова, существующий правовой механизм не позволяет ему полноценно функционировать. По словам представителей Комрата, всё дело в недостаточной детализации имеющихся компетенций и в том, что они не гарантированы на уровне Конституции.

Как решать эти недостатки? – нехватки в рецептах от гагаузских участников не было. Представители автономии выступали за разграничение полномочий с центральными властями и утверждали, что все проблемы может решить придание Закону об особом правовом статусе Гагаузии конституционного статуса. Подобные инициативы выглядят привлекательно, но у них есть важный недостаток – они отражают позицию только одной стороны. Центральные власти говорят о готовности решать вопросы гагаузских полномочий, но в более узком поле – в рамках действующей Конституции.

Есть ещё одна проблема, связанная с политизацией темы полномочий региона, которая применительно к Гагаузии вызывает у части политиков и экспертного сообщества Молдовы настороженность.

Передача полномочий: риск для государства или эффективное управление?

4 ноября в МолдГУ прошла Конференция «Содействие эффективному управлению посредством децентрализации, автономии и учета интересов меньшинств», которая стала своего рода итоговым мероприятием Осенней Академии. На конференции речь шла о том, как территориальное и социальное разнообразие государства может эффективно управляться при помощи децентрализации.

Идея, в целом, резюмирующая содержание Осенней Академии, вызвала специфическую реакцию студентов и преподавателей Молдавского госуниверситета. Предоставление полномочий территориальным автономиям многие трактовали как риск для молдавского государства. Институт автономии сам по себе хорош, но только для сильных государств, к числу которых Молдова пока не относится, утверждали они.

Комментируя эти тезисы, директор Eurac research Франческо Палермо выделил главное, что отличает устойчивые автономии от проблемных, а именно – общий взгляд на будущее страны.

«Если региональная идентичность не противоречит национальной идентичности, и если взгляд на развитие государства с позиции региона направлен в ту же сторону, что и национальный взгляд, то это прекрасно работает», – отметил Палермо.

В свою очередь эксперт Eurac research в области защиты прав меньшинств Серджиу Константин призвал отказаться от восприятия автономий в привычных критериях.

«Автономия – это не про «плохо» или «хорошо». Автономия – это процесс. И он может быть эффективным или неэффективным применительно к качеству управления и защите прав местных сообществ», – заявил эксперт.

Судя по всему, принцип общих целей близок властям Гагаузии. По крайней мере, башкан Ирина Влах заявляет, что жители автономии заинтересованы в сильной и развитой Молдове в равной степени с Кишинёвом и жителями остальной страны. По её словам, в основе взаимоотношений центральных властей и автономии должно быть соблюдение Закона об особом правовом статусе Гагаузии.

«У нас есть законные полномочия, реализуя которые в полной мере, мы можем решать задачи политического, экономического, социального и культурного развития.  К сожалению, по прошествии почти 25 лет существования Гагаузии мы часто сталкивались с противоречиями относительно национального законодательства, с тем, что наши полномочия не конкретизированы. В этом смысле для Гагаузии очень важно, что есть диалоговая площадка в виде Рабочей группы, которая может заниматься предметным решением имеющихся противоречий. Большую поддержку нам оказывают эксперты CMI. Мы очень ценим это участие и рассчитываем на дальнейшее взаимодействие», заявила Ирина Влах по итогам ознакомительного визита участников Академии в Комрат.

Главная цель – укрепить доверие

CMI уже не первый год пытается расширить общее поле, где интересы Кишинёва и Комрата совпадают и обеспечить плодотворный диалог. Первый проект по Гагаузии внедрялся в 2015-2018 годах и касался поддержки деятельности совместной Рабочей Группы депутатов Парламента и Народного собрания. За несколько лет при содействии посредников были разработаны поправки в 11 законов, что способствовало гармонизации национального и регионального законодательства. По мнению представителя CMI в Молдове Жале Султанлы, есть достаточно оснований считать диалог последних лет между Комратом и Кишинёвом успешным.

«Были достигнуты те цели, которые мы перед собой ставили – укрепить меры доверия, оценить несоответствия в законодательстве, обеспечить устойчивый диалог. При этом мы понимаем, что процесс не может быть только ради процесса. Это понимали и депутаты Рабочей Группы. Поэтому была разработана дорожная карта совместных действий, была запущена экспертная работа по анализу законодательства. У гагаузских и молдавских представителей реально появилось общее видение работы совместной группы, общий взгляд на проблемы, общее понимание, что нужно улучшать механизм. В частности, было решено создавать более устойчивый механизм взаимодействия на уровне исполнительной власти, чтобы решать вопросы при правительстве», – рассказала Жале Султанлы.

Впрочем, часть гагаузского общества рассчитывала на более заметные плоды Рабочей Группы, особенно, учитывая длительный срок её деятельности.  Среди причин такого результата – большие перерывы в работе во время избирательных кампаний. Кроме того, группа с самого начала действовала в ограниченных регламентом рамках, которые не позволяли решать ключевые вопросы.

По словам г-жи Султанлы, подобные завышенные требования, когда от РГ ждали того, что она по определению не могла достичь, являлось одним из вызовов для проекта. Тем не менее, по её словам, сами депутаты понимали, что для решения проблемы функционирования Гагаузии нужна прежде всего устойчивая платформа для переговоров.

“Сама группа посещала в рамках проекта другие автономии и изучала, как они функционируют. Поэтому они понимают, что это решается не за один день”, – отметила представитель CMI.

Новый Проект CMI в отношении Гагаузии рассчитан до 2021 года. Его руководители учли опыт последних лет и разработали исходя из этого новые планы. В частности, будет более тесная работа с академической средой и экспертным сообществом, что позволит вырабатывать взаимоприемлемые  и более жизнеспособные решения и политики.

«Мы примем во внимание вызовы, которые были у группы и, думаю, диалог будет идти легче. Мы, как организация, которая фасилитирует этот процесс, обеспечим преемственность. То есть, новый состав РГ будет начинать не с самого начала, а примет во внимание то, что было уже сделано. Чтобы работа была более успешной, нужно расширять её влияние, больше информировать фракции, чтобы решения были поддержаны в парламенте», – заявила Жале Султанлы.

Продолжение диалога между Кишинёвом и Комратом поддерживают и европейские партнёры, в частности, Швеция, которая оказывала финансовую поддержку и первому проекту по Гагаузии. Академия и конференция стали попыткой осмыслить политизированную тему автономизма с точки зрения экспертного подхода и разбавить существующую дискуссию неполитическими аргументами. В результате, представители разных регионов Молдовы показали способность к содержательному разговору, в котором здравый смысл и примеры из международной практики доминировали над политическими стереотипами, что нельзя не отнести к успехам посредников. А это значит, что диалог продолжается.

 CMI – финская неправительственная организация. Она была основана в 2000 году Марти Ахтисаари, бывшим президентом Финляндии, лауреатом Нобелевской премии мира. CMI работает в области предотвращения и разрешения напряженности и конфликтов посредством диалога и посредничества. Организация помогает поддерживать прочный мир в рамках региональных программ в Восточной Европе и на Ближнем Востоке.

«Гагаузский диалог» – это проект, начатый CMI в 2015 году при поддержке Швеции путем создания платформы парламентского диалога между депутатами парламента Молдовы и депутатами Народного собрания.

В 2019 году проект «Гагаузский диалог» инициировал расширение рамок диалога, в том числе на уровне гражданского общества и академической среды в рамках проекта «Поддержка активного диалога и укрепление потенциала для более эффективного функционирования Гагаузской автономии в Молдове». Проект направлен на повышение доверия и диалога между Кишинёвом и Комратом. B целях содействие разграничения  полномочий между автономией и центром, инициирование дискуссий об институциональных механизмах обеспечения эффективного управления и содействие процессу разработки государственной политики в стратегических областях функционирования автономии.

Автор: Вячеслав Крачун