Как работает законодательство ЕС и какую роль будет играть Молдова в принятии решений в случае вступления

На данный момент существуют четыре института принятия решений, и если мы вступим в ЕС, то молдавские политики также станут их частью:

# Европейский парламент, который находится в Брюсселе, Страсбурге и Люксембурге;

# Европейский совет, расположенный в Брюсселе;

# Совет Европейского Союза (Совет министров), базирующийся в Брюсселе и Люксембурге;

# Европейская комиссия и ее штаб-квартира в Брюсселе, Люксембурге и представительства по всему ЕС.

Европейская комиссия является основным исполнительным органом и часто предлагает новые законопроекты, а принимают их Европарламент и Совет министров.

Европейский совет также является важной частью законодательной структуры ЕС. Однако это учреждение имеет свои ограничения в процессе принятия решений. 

Далее в нашем материале мы объясним роль и состав каждого ранее упомянутого учреждения. А также расскажем, какие функции будет выполнять Республика Молдова в этих органах в случае вступления в ЕС.

Европейский парламент представляет граждан стран ЕС и избирается народом прямым голосованием. С 1979 года члены Европейского парламента избираются прямым всеобщим голосованием сроком на пять лет*. Число депутатов, избранных из каждой страны — члена, согласовывается до выборов. Распределение мест происходит по следующему принципу: страны с большей численностью населения представлены большим количеством депутатов Европарламента, а страны с меньшим населением — меньшим количеством депутатов. Например, Германия является страной с самым большим населением из всех стран ЕС. Соответственно, в ближайшие пять лет максимальное количество представителей в парламенте ЕС будет закреплено за Германией – 96, за ней следует Франция с 81 представителем. Число депутатов в парламенте пропорционально населению ЕС в каждой европейской стране. Однако страна не может иметь менее шести или более 96 депутатов Европарламента.

*Всеобщее избирательное право представляет собой один из основных принципов демократии и дает каждому гражданину, имеющему право голоса, возможность участвовать в выборах.

Если Республика Молдова вступит в ЕС, наши граждане также будут делегировать своих депутатов в Европарламент. Мы не можем с уверенностью сказать, сколько депутатов Европарламента будут из Молдовы. Если говорить о количестве депутатов, представляющих страны с населением почти равным Молдове, например, Словения (9 депутатов на 2,1 миллиона населения) или Литва (11 депутатов на 2,8 миллионов населения) — нашу страну могли бы представлять примерно 10 депутатов Европарламента. 

Процедура отбора депутатов, которые будут баллотироваться на выборах в Европейский парламент, варьируется от страны к стране и зависит от законодательства и внутренних законов каждого государства-члена. Большинство кандидатов выдвигаются национальными политическими партиями. Если Молдова в будущем станет членом ЕС, то национальные партии будут выбирать депутатов для включения их в свои избирательные списки посредством внутренних процессов. Молдавские политики, не связанные с каким-либо политическим формированием, могут баллотироваться независимо при соблюдении требований законодательства, таких как наличие молдавского гражданства или сбор определенного количества подписей.

Эксперт в области государственной политики Андрей Курэрару утверждает, что вступление Республики Молдова в ЕС скорее всего будет означать реформу Европейского парламента, чтобы облегчить процедуру внедрения депутатов Европарламента из новых стран-членов. Если Республика Молдова или другие государства присоединятся к ЕС, то изменится и состав Европарламента. Например, в некоторых странах будет меньше депутатов, так что общее число (в данном случае 720) будет пропорционально разделено между всеми странами — членами, включая новые.

После того, как парламентарии, избранные гражданами, прибудут в парламент ЕС, они должны выбрать партию, которая им близка в зависимости от своих политических идеологий. Всего в парламенте ЕС восемь политических групп. Депутаты могут относить себя к одной политической партии или могут предпочесть оставаться независимыми в своих решениях, а это значит, что они не будут обязаны следовать идеологии партии в парламентской деятельности. Каждая из восьми партий получает определенное количество мест, равное числу депутатов, решивших присоединиться к самой партии. Например, Группа Европейской народной партии является самой крупной и старейшей группой в Европейском парламенте, насчитывающей 188 депутатов Европарламента.

С 16 по 19 июля Европейский парламент провел свою первую сессию в Страсбурге. Депутаты тайным голосованием избрали нового председателя, вице-председателей, квесторов* и определили количество депутатов Европарламента, которые будут входить в каждую парламентскую комиссию. На следующие два с половиной года председателем Европарламента переизбрали Роберту Метсолу, набравшую 562 голоса. Депутаты Европарламента голосуют и вносят поправки в законодательные предложения, представленные Европейской комиссией, а также обсуждают окончательную форму закона. Они встречаются на пленарных сессиях раз в месяц на четыре дня.

*Квесторы контролируют интересы членов Европейского парламента. Они выполняют административные и финансовые задачи, которые касаются  депутатов, а также другие обязательства.

В Страсбурге на второй срок председателем Европейской комиссии была избрана Урсула фон дер Ляйен. За нее проголосовал 401 депутат Европарламента. «Могут быть выдвинуты несколько потенциальных кандидатов на пост председателя Комиссии. Это представители от политических партий Европарламента», — объясняет Андрей Курэрару. 

Председатель вместе с 27 комиссарами будет возглавлять Европейскую комиссию в течении пяти лет. Каждое государство-член ЕС предлагает своего комиссара, который будет отвечать за конкретную область политики (торговля, окружающая среда или финансы) и представлять его интересы на европейском уровне. Кандидат, предложенный каждой страной, обычно является политиком или экспертом в определенной области. После того, как председатель утвердил всех членов комиссии, она назначает каждому портфель* в Европейской комиссии (сельское хозяйство, транспорт, экономика).

*Портфели представляют собой конкретные области, за которые будет отвечать каждый комиссар.

Национальные правительства устанавливают свои приоритеты в отношении европейской политики и пытаются создать портфели, отражающие эти приоритеты. Например, страна с сильной аграрной экономикой может быть заинтересована в получении сельскохозяйственного портфеля. Назначенные члены комиссии присутствуют на слушаниях в Европарламенте, а затем состав Европейской Комиссии утверждается Европарламентом в одном чтении. Если несколько стран предлагают членов комиссии в одной и той же области, процесс распределения портфелей решается при помощи переговоров. В этом случае председатель консультируется с национальными правительствами, чтобы понять интересы друг друга. Переговоры могут включать предложение альтернативных портфелей, которые могут представлять интерес для соответствующих государств, принимая во внимание национальный опыт и приоритеты.

Президент и члены комиссии вместе образуют Коллегию комиссаров. Европейские комиссары несут ответственность за продвижение европейских интересов в целом, а не только за представление своей страны.

Если Республика Молдова вступит в ЕС, то у нашей страны будет право на назначение комиссара в рамках Европейской комиссии. Это решение примут премьер-министр и правительство после консультаций с политическими партиями и президентом страны.

Европейская комиссия является исполнительной властью ЕС и имеет следующие функции:

# предлагает новые законы;

# обеспечивает правильное применение законодательства в государствах-членах;

# разрабатывает политические нормы;

# управляет бюджетом ЕС;

# выступает от имени ЕС на мировой арене, например, в области торговой политики, экономических вопросах или климатической политики;

# ведет переговоры по международным соглашениям;

# обеспечивает соблюдение договоров и законов государствами-членами.

Совет Европейского Союза (ЕС) состоит из специализированных министров (юстиции, образования, окружающей среды) и представляет интересы государств-членов. А законы рассматриваются в каждом конкретном случае конкретным министром.. Например, закон в области образования обсуждается министрами образования государств-членов.

Страна, возглавляющая этот орган, избирается путем ротации в алфавитном порядке сроком на шесть месяцев. В настоящее время Венгрия председательствует в Совете ЕС до 31 декабря 2024 года. «Это все еще важный элемент, поскольку таким образом Республика Молдова также получит шанс стать председателем Совета Европейского Союза»‎, — отметил эксперт в государственной политике. Если провести математический расчет, наша страна могла бы председательствовать в Совете ЕС раз в 13 лет.

Если 14 из 27 стран проголосуют «за», то закон считается одобренным простым большинством голосов. В случае единогласного решения каждое государство-член имеет право вето*, поэтому любая страна может аннулировать принятие решения.

*Право вето — это право, которым обладает человек или группа, чтобы аннулировать или остановить принятие решения, даже если оно поддерживается большинством других членов.

Вступление Республики Молдова в ЕС также подразумевает право вето, тем самым увеличивая суверенитет страны и свободу выражения мнений. «Все министры Совета ЕС должны согласиться с этими решениями. Они касаются утверждения бюджета, вступления нового государства в ЕС или создания европейского агентства. В результате каждое государство имеет право вето. Если Республика Молдова станет членом ЕС, у нас тоже будет это право и мы сможем аннулировать любое решение, как это иногда пытается сделать, например, Венгрия. Кроме того, этот аспект повысит наш статус и даст нам возможность поддерживать свой суверенитет и полномочия по принятию решений на гораздо более высоком уровне, чем мы это делаем сейчас», — заявил Андрей Курэрару.

Совет ЕС выполняет следующие обязанности:

# заключает международные соглашения от имени ЕС;

# способствует утверждению бюджета;

# разрабатывает внешнюю политику и политику безопасности.

Европейский совет представляет собой высший уровень политического сотрудничества между странами ЕС. Он определяет общее политическое направление, приоритеты ЕС и решает фундаментальные вопросы Союза. Совет состоит из:

# глав государств или правительств государств-членов;

# председателей Европейского совета и Европейской комиссии.

Члены учреждения обычно встречаются четыре раза в год, но председатель может созывать дополнительные встречи для обсуждения неотложных вопросов. Лидеры ЕС согласовывают фундаментальные решения о будущем Союза, говорят о следующих договорах, которые необходимо одобрить, или согласовывают руководящие позиции. Они принимают еще несколько стратегических долгосрочных решений.

В зависимости от формы правления каждой страны членом Европейского совета является президент и/или премьер-министр. Учитывая тот факт, что наша страна является парламентской республикой, то Молдову в этом органе будет представлять премьер-министр. 

Председатель Европейского Совета избирается квалифицированным большинством голосов сроком на два с половиной года. Обычно кандидатами на эту должность являются бывшие или нынешние национальные лидеры со значительным политическим опытом. «‎Кандидата необходимо представить в Европарламенте, а его кандидатура должна набрать 362 голоса. После прохождения этой процедуры каждый из кандидатов рассматривается специализированными комиссиями».

Решения обычно принимаются консенсусом (т.е. ни один член не возражает против принятия). Голосовать могут только главы государств и правительств. В рамках этого органа проводятся три типа собраний: официальные, неофициальные и специальные.

Эксперт в области государственной политики объясняет смысл каждого из них: «Официальные встречи проходят четыре раза в год и называются «саммитами ЕС». Неофициальные имеют место в ситуациях, когда не все члены могут встретиться или нет заранее определенной повестки дня. Они проходят либо в Брюсселе, либо в стране, председательствующей в Совете Евросоюза. Специальные встречи проходят в контексте неотложных ситуаций, происходящих на европейском уровне, и проводятся в Брюсселе. Как правило, на этих встречах присутствуют председатель Европарламента и Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности, чтобы высказать свою точку зрения, но они не являются членами Европейского совета. В ситуациях, когда обсуждается финансовая политика, приглашается также председатель Европейского центрального банка».

По словам Андрея Курэрару, до подписания Лиссабонского договора Европейский совет был скорее неформальным клубом, а после начала действия упомянутого акта стал институтом, входящим в структуру ЕС.

Помимо четырех институтов, как и в обычном государстве, есть еще три института, обеспечивающих правильное функционирование союза.

Суд Европейского Союза обеспечивает одинаковое применение законов во всех странах-членах и разрешает юридические споры между национальными правительствами и европейскими институтами. Состав этого учреждения следующий:

# Суд – состоит из одного судьи от каждой страны ЕС и 11 генеральных адвокатов;

# Трибунал – состоит из двух судей от каждой страны ЕС.

Важно отметить, что общее количество судей и генеральных адвокатов устанавливается договорами ЕС и может варьироваться в зависимости от потребностей и решений Совета ЕС. Судьи и генеральные адвокаты назначаются государствами-членами по взаимному согласию на шестилетний срок. В случае возможного присоединения наша страна также будет иметь право назначать судью Европейского Суда, двух судей Трибунала и генеральных адвокатов. Этим процессом будет заниматься исполнительная власть Республики Молдова.

Европейский центральный банк имеет следующие обязанности:

# поддерживает стабильность цен в еврозоне;

# контролирует банки еврозоны;

# разрабатывает и выпускает банкноты евро;

# поддерживает надлежащее функционирование финансовой инфраструктуры.

Возглавляет учреждение Совет управляющих. В его состав входят шесть членов Исполнительного совета Европейского центрального банка и управляющие национальных центральных банков 20 государств-членов еврозоны. Важно отметить, что не все страны ЕС входят в еврозону. С другой стороны, банк оказывает влияние и на государства, которые еще не успели интегрироваться в еврозону. Это может привести к некоторым изменениям, которые также повлияют на экономику стран, не входящих в зону евро, например, на процентную ставку. Шесть членов комитета назначаются по взаимному согласию президентами или премьер-министрами стран еврозоны сроком на восемь лет.

Если Республика Молдова перейдет на евро и станет частью еврозоны, председатель Национального банка автоматически станет членом Совета управляющих.

Европейская счетная палата проверяет правильно ли управляются фонды ЕС, чтобы граждане ЕС получали максимальную отдачу от своих денег. Основная роль Счетной палаты заключается в проверке правильности исполнения бюджета ЕС.

Европейская счетная палата состоит из 27 членов, по одному от каждого государства-члена ЕС, назначаемых сроком на шесть лет. Каждая страна ЕС должна выдвинуть кандидата со значительным опытом в области аудита, государственных финансов или финансового управления. Эти 27 членов изберут одного кандидата председателем сроком на три года. В нашем случае ответственность за выдвижение кандидата на должность члена Европейской счетной палаты будет возложена на правительство Молдовы.

Как принимаются законы в ЕС

Эксперт в государственной политике Андрей Курэрару уточняет, что для принятия закона в ЕС необходимо пройти около семи-восьми шагов, в ходе которых обсуждаются предложения. Органом, ответственным за предложение новых законов, является Европейская комиссия, которая будет учитывать рекомендации парламента, гражданского общества и государств-членов.

После этого Европарламент и Совет ЕС вмешиваются, чтобы проанализировать и внести изменения в первом чтении. Парламент рассмотрит позицию Совета министров и примет решение принять или отклонить это предложение. В случае отрицательного ответа закон должен быть рассмотрен во втором чтении европейским законодательным органом и сразу после этого – Советом ЕС. Если ответ положительный, закон применяется в странах-членах.

С другой стороны, есть возможность отправить инициативы обратно в Комиссию или рассмотреть их совместно в согласительных комиссиях. В таких ситуациях собирается равное количество представителей Европейской Комиссии, Парламента и Совета министров. Они обсуждают видение этих процессов и способы достижения консенсуса. Если эти согласительные комиссии не придут к консенсусу, законодательная процедура начинается заново.

Со вступлением нашей страны в ЕС все законы, одобренные Европарламентом, будут действовать, в том числе и для молдаван. «Принятие закона на европейском уровне занимает около двух лет. С одной стороны, этот факт подразумевает большую бюрократию, но с другой стороны, он гарантирует, что все интересы будут представлены и все голоса будут услышаны», — подчеркивает Андрей Курэрару.

Относительно недавно на уровне ЕС появилась инициатива, предоставляющая гражданам право предлагать законы. На сегодняшний день в рамках такой инициативы принято уже семь предложений. Андрей Курэрару объяснил нам, как работает эта структура. Для начала создается группа инициативных организаторов, которая должна представлять не менее семь государств. Эта группа должна собрать подписи (их число должно превысить  минимальный порог). Этот порог зависит от численности населения каждого государства. Примером в этом отношении может служить Эстония, население которой примерно равно населению Республики Молдова. Чтобы гражданская инициатива преодолела минимальный порог, от Эстонии потребуется 5 040 подписей, собранных на бумаге или в интернете и заверенных законодательными учреждениями ЕС. На заключительном этапе Парламент ЕС проверяет, превышен ли порог в каждом государстве, и организует слушания для представления инициативы. У Европейской комиссии есть не менее шести месяцев, чтобы изучить успешные инициативы и решить, как дальше действовать.

Напомним, что в настоящее время идут переговоры о вступлении Республики Молдова в ЕС, в ходе которых устанавливаются условия и критерии нашего участия в законодательных институтах союза. Помимо политических выгод, Андрей Курэру подчеркивает возможности, которые появятся перед гражданами Республики Молдова после получения статуса страны-члена ЕС. Молдаване могли бы работать в Европейском Парламенте или Европейской Комиссии, поскольку есть несколько десятков тысяч должностей, которые может занимать и население Республики Молдова.